Des économies seraient « permises » par la « rationalisation » des dépenses en faveur de l’innovation. Trois inspections ont procédé conjointement à l’évaluation de 20 dispositifs d’aide à l’innovation. Ces trois inspections sont l’IGF (Inspection générale des finances), le CGEIET (Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies) et le CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement durable) et viennent de publier un rapport sur la revue de dépenses relatives aux aides à l’innovation. Cette évaluation s’inscrivait dans le cadre des revues de dépenses prévues par la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014. Elle a vocation à être utilisée dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2016.
Aides à l’innovation : 170 M€ d’économies proposées.
La lettre de mission interministérielle de cette évaluation excluait du périmètre de l’évaluation CIR (crédit impôt recherche), JEI (jeunes entreprises innovantes) et PIA (programme d’investissements d’avenir), qui sont « sanctuarisés ». Le rapport préconise 170 M€ d’économies sur 3 ans, dont 100 M€ dès 2016, soit 16 % du total des crédits votés en loi de finances 2015 pour les dispositifs étudiés.
Les principales sources d’économies identifiées sont 40 M€ sur l’enveloppe du FUI (fonds unique interministériel) finançant les projets collaboratifs des pôles de compétitivité, 30 M€ sur l’enveloppe de l’ANR dédiée au financement des PRCE (projets de recherche collaborative-entreprises) et des PPP (projets partenariaux public-privé), 20 M€ sur le soutien aux clusters Eurêka apporté par la DGE (direction générale des entreprises).
Au total, les outils d’intervention du champ de la revue de dépenses […] représentent moins de 10 % des 9 Md€ d’aides à l’innovation des entreprises, indique le rapport, soit un total d’environ 670 M€ de crédits de paiement inscrits à la LFI (loi de finances initiale) de 2015 :
- 382 M€ sur le programme budgétaire 192 : recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ;
- 172 M€ sur le programme 172 : recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ;
- 80 M€ sur le programme 190 : recherches dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables ;
- 36 M€ sur l’Ademe (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie).
Répartition par catégories des 9 Md€ de soutien public à l’innovation des entreprises en 2013 :
L’ensemble des dispositif est jugé complexe et peu lisible pour les bénéficiaires.
Concernant les 20 dispositifs entrant dans son « périmètre », la mission souligne qu’ils se caractérisent par une forte segmentation. Il en résulte un écosystème complexe, difficile à évaluer et peu lisible pour les bénéficiaires, en particulier des outils de transfert de technologies qui se sont multipliés au fil des réformes. De plus, le paysage des outils de soutien à l’innovation n’est pas non plus exempt de quelques recoupements, notamment entre les différents systèmes d’appels à projets (Ademe, FUI, ANR et quelques actions du PIA), et concernant les dispositifs de soutien à la création d’entreprises ou au développement des start-up (concours i-Lab, bourse French Tech, soutien aux incubateurs, etc.).
Globalement, il en ressort que l’efficacité économique des dispositifs est rarement avérée faute d’évaluation de l’impact de ces outils d’intervention… Malgré le rôle accru des collectivités territoriales en matière d’intervention économique, l’État continue d’intervenir financièrement sur des dispositifs de portée très locale…. Par ailleurs, l’intensité des aides n’a pas toujours été suffisamment revue à la baisse suite à la réforme du CIR en 2008, alors que le nouveau mode de calcul de ce crédit d’impôt implique un soutien public substantiellement accru à la part non subventionnée des projets de RDI soutenus par des aides directes. Enfin, la mission note que certains dispositifs souffrent de procédures lourdes, coûteuses pour les administrations et dissuasives pour les entreprises, en particulier les appels à projets.
Le rapport propose quatre grands axes d’évolution des dispositifs étudiés :
- Recentrer l’action de l’État sur les grands enjeux nationaux.
- La suppression progressive de la participation financière de l’État à différents outils d’intervention de niveau local ou concurrents de dispositifs développés par les collectivités territoriales doit être envisagée, notamment le cofinancement des RDT (réseaux de développement technologique) et le financement du dispositif de R&D stratégique dans les territoires, tout en recentrant le FUI sur les pôles les plus importants […] ou dont les thématiques sont jugées les plus stratégiques.
- Améliorer l’efficacité des dispositifs
- Ceci serait permis grâce grâce à une meilleure évaluation de leur impact et une meilleure optimisation financière [de leurs] caractéristiques… Par ailleurs, un recentrage des outils budgétaires vers le soutien aux innovations de rupture et la simplification des procédures d’instruction pour répondre aux besoins des entreprises doivent être mis en œuvre. Sur ce point, l’instruction des dossiers FUI pourrait être plus largement déléguée à Bpifrance.
- Clarifier le paysage des outils d’intervention.
- La mission estime nécessaires … la fusion des dispositifs de soutien à la création d’entreprises (concours de création d’entreprises du MENESR et Bourse French Tech) et le transfert à Bpifrance de la gestion des appels à projets de l’Ademe.
- Renforcer la recherche de fonds européens.
- Dans le cadre du 7ème PCRDT pour la période 2007-2013, la France a eu un taux de retour de 68 % entre son budget à l’UE et les aides perçues (soit une ‘perte’ de 340 M€ par an), inférieur à celui des principaux pays européens hormis l’Italie, rappelle. Pour y remédier, le rapport juge que les pôles de compétitivité, qui disposent de moyens d’animation et d’une forte expérience des projets collaboratifs, mais aussi Bpifrance et au-delà les divers interlocuteurs financiers des entreprises, doivent jouer un rôle central.
Le CIR et le PIA de nouveau attaqués.
Même si CIR, JEI et PIA sont 3 dispositifs qui n’étaient pas dans le périmètre de l’étude des 3 inspections le rapport s’y est quand même intéressés.
Toujours selon ce rapport, entre 1992 et 2012, la plus forte hausse (+138,4 %) des aides fiscales et sociales à l’innovation des entreprises est intervenue entre 2007 et 2008 avec la réforme du CIR, relève le rapport. Ainsi, alors que la dépense fiscale représentait 16,8 % des financements publics à la R&D des entreprises entre 1992 et 2003, sa part est désormais passée à 66,7 % depuis 2008.
Financements publics à la R&D des entreprises 1992-2012 (M€ courants)
En rappelant cette évolution de la structure des aides à l’innovation, allant au-delà du « périmètre » qui lui a été confié, la mission insiste sur la nécessité de se doter d’une vue d’ensemble de tous les dispositifs d’aide à l’innovation, quels qu’en soient les supports budgétaires et fiscaux, car au-delà de l’évaluation des procédures de soutien, c’est l’écosystème dans sa globalité qui doit être évalué, simplifié et rationalisé.
Le taux de l’aide du CIR, qui s’élève désormais à 30 % pour les dépenses de R&D jusqu’à 100 M€, ainsi que la suppression du plafond doivent conduire à s’interroger sur le niveau optimal de soutien.
Le rapport des inspections considère par conséquent que ce choix radical de concentrer sur le seul CIR plus de 60 % des soutiens publics à la RDI pose question. D’autant que ce dispositif est davantage perçu par les entreprises comme un outil d’allégement fiscal que comme un réel instrument destiné à encourager l’effort de R&D, dans un contexte où, notamment, le taux facial d’impôt sur les sociétés en France est parmi les plus élevés au sein de l’OCDE. Alors, faut-il le comptabiliser de la même façon que les autres dispositifs ?
L’IGF, le CGEIET et le CGEDD signalent par ailleurs que les montants mobilisés dans le cadre du PIA (programme d’investissements d’avenir) sur certaines actions, dans des proportions parfois très supérieures aux crédits alloués à certains dispositifs du périmètre de la revue de dépenses, et la faible consommation de certaines lignes 5 ans après leur lancement, peuvent poser la question de l’efficacité des moyens mis en œuvre. Le rapport évoque par exemple la création de nouveaux acteurs de transfert de technologie, qui viennent s’intégrer dans un paysage où il existe déjà beaucoup d’autres dispositifs de ce type, tels les IRT (instituts de recherche technologique), les ITE (instituts pour la transition énergétique) et les Satt (sociétés d’accélération du transfert de technologie), auxquels le PIA consacre respectivement 1,975 Md€, 889 M€ et 911 M€. Signalons que ces montants ne sont pas tous consomptibles.
Le PIA n’étant pas inscrit dans le « périmètre » de la revue de dépenses, la mission insiste néanmoins sur la nécessité d’une évaluation qui dépasse les quelques dispositifs ciblés par la lettre de mission pour porter sur la cohérence et l’efficacité globales de l’écosystème d’aides à l’innovation, en vue de repenser l’architecture d’ensemble des systèmes publics de soutien.
