Evaluation du soutien à l’innovation : pour un GPS des aides publiques

L’innovation est à la mode. C’est devenu un mot galvaudé, souvent utilisé comme simple synonyme de nouveauté. C’est même parfois une sorte de « Sésame aide-moi ! » : ce qu’on fait ne marche pas, il faut faire autre chose : une innovation, qui va nous aider !

Pour faire simple, voire simpliste, considérons qu’une innovation est une nouveauté qui crée de la valeur.

Il peut s’écouler beaucoup de temps de la nouveauté à la valeur. Par exemple, le digesteur de Denis Papin date de 1675 mais il a fallu attendre la Société d’Emboutissage de Bourgogne (SEB) pour commercialiser la super-cocotte en 1953 (avec le nom de digesteur Papin inscrit sur les poignées) !

1601 Digesteur SEBRemarquons que la valeur créée n’est pas forcément directement financière. Elle peut être en terme d’organisation (les classes inversées), de diffusion (Dell), de modes de production (Ford), ….

De même, la nouveauté n’est pas forcément technologique, contrairement à ce qu’on a parfois tendance à penser en France, pays qui, depuis Louis XIV, est fortement centralisé, a un pouvoir central interventionniste et a l’habitudes des grands projets structurants ou technologiques.

L’Etat a donc cherché à aider les innovations à croitre et embellir afin, en particulier, d’améliorer la compétitivité française et de créer des emplois et de la richesse nationale. Il a mis en place au fil des ans des dispositifs fiscaux (CIR, JEI, CII, CIFRE, …), des dispositifs partenariaux (pôles de compétitivité, instituts Carnot, SATT, …), des dispositifs « programmes/projets/filières » (PIA, Nouvelle France Industrielle, Concours National d’Innovation,…) pour stimuler l’innovation, pour faire en sorte qu’acteurs académiques et acteurs économiques se connaissent, se fassent confiance puis coopèrent, pour que les acteurs économiques développent leur R&D, pour que les acteurs académiques cherchent à répondre à des défis sociétaux (voir http://science-innovation-developpement.com/la-strategie-nationale-de-recherche-publique/ et http://science-innovation-developpement.com/anatomie-comparee-des-defis-societaux-dans-la-snr-et-h2020/ ).

Mais nous sommes en France et si la création de dispositifs ou structure est souvent encouragée, leur suppression est difficilement envisageable.

D’où la perception et l’idée diffuse d’un empilement de structures, opérateurs, agences, programmes, dispositifs, …

millefeuille

Une évaluation des politiques publiques d’innovation s’est avérée nécessaire lorsqu’il est apparu que le système de soutien à l’innovation mis en place au fil des années était devenu d’une complexité telle que nul n’était en mesure d’en donner une description raisonnée et complète.

Tel est le préambule du rapport intitulé « 15 ans de politiques d’innovation en France » de France Stratégie, pardon de la Cnepi (commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation), installée en juin 2014 sous la présidence de Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie (voir http://science-innovation-developpement.com/anatomie-comparee-des-defis-societaux-dans-la-snr-et-h2020/).

1601 Rapport éval

La première étape du travail de la CNEPI a été d’établir cet état des lieux des dispositifs existants.

Le premier résultat de ce travail est la consolidation de l’ensemble des aides à l’innovation. Dix milliards d’euros, soit un demi-point de PIB, sont aujourd’hui consacrés au soutien à l’innovation par les différents acteurs publics : État, régions et Europe essentiellement. C’est un montant considérable, supérieur de plus de 25 % au budget de la justice par exemple.

Ce travail démontre en deuxième lieu que le paysage des soutiens à l’innovation se caractérise par une multiplicité d’objectifs, une profusion d’instruments et une instabilité des dispositifs. L’État et ses opérateurs géraient en 2000 près de 30 dispositifs nationaux. Leur nombre est passé à 62, auxquels il faut ajouter ceux qui sont gérés par les collectivités territoriales.

La comparaison des panoramas des dispositifs nationaux de soutiens à l’innovation en 2000 ( 3,5 Md€) et en 2015 (8,7 Md€) est édifiante.

1601 Eval Schéma 1

1601 Eval schéma 2

Une règle usuelle de politique publique est qu’il faut disposer d’autant d’instruments que l’on poursuit d’objectifs. En l’espèce, on imagine mal que l’État poursuive plus de 60 objectifs différents. Il y a donc, inévitablement, redondance des dispositifs. Qui plus est, la profusion des dispositifs crée, pour les acteurs privés ou publics, un problème informationnel. Plutôt que de soutenir les plus dynamiques ou les plus innovants d’entre eux, elle risque d’avantager ceux, entreprises ou acteurs de la recherche, qui investissent dans la maîtrise de la complexité administrative et de l’instabilité des politiques publiques.

Un troisième fait notable est l’évolution marquée des modalités de soutien. Les incitations fiscales, c’est-à-dire pour l’essentiel le Crédit d’impôt recherche (CIR), représentent aujourd’hui, avec 6,4 milliards d’euros, 60 % du soutien total, contre 17 % en 2000. De manière symétrique, les aides directes, sous forme de subventions essentiellement, ont été divisées pratiquement par deux en termes réels sur la période. Elles représentent à l’heure actuelle 19,1 % des soutiens, contre 81 % en 2000. Corrélativement on constate, sur les quinze dernières années, une réduction des moyens affectés à chacun des dispositifs nationaux : hors allègements fiscaux et sociaux, leur taille moyenne est passée de 126 à 39 millions d’euros.

Le schéma suivant illustre l’évolution des dispositifs partenariaux.

1601 Eval Schéma 3

Quatrièmement, une réorganisation institutionnelle d’ampleur a été conduite avec la mise en place de deux grands acteurs : le Commissariat général à l’investissement (CGI), qui gère les Programmes d’investissement d’avenir (PIA), et la Banque publique d’investissement (Bpifrance), qui accompagne et finance les efforts d’innovation des entreprises. Les programmes innovation du PIA représentent en flux annuels moyens 57 % des soutiens directs et les financements Bpifrance, en équivalent subvention, 37 % (y compris les actions du PIA gérées par Bpifrance).

Cinquièmement, s’agissant des finalités, les dispositifs existants peuvent être classés selon cinq objectifs principaux identifiés par la commission :

− augmenter les capacités privées de R & D ;

− accroître les retombées économiques de la recherche publique ;

− développer les projets de coopérations entre acteurs ;

− promouvoir l’entrepreneuriat innovant ;

− soutenir le développement des entreprises innovantes.

Chacun de ces objectifs correspond aux finalités générales des politiques d’innovation et vise à compenser un handicap, améliorer les incitations, corriger un défaut de coordination ou pallier l’insuffisante densité des interactions entre acteurs de l’innovation. … L’objectif d’augmenter les capacités privées de R & D mobilise aujourd’hui plus des deux tiers des moyens publics alloués à l’innovation, soit 6 milliards d’euros, principalement par le canal du CIR.  …

Après une décroissance au milieu des années 90, les financements publics de la R&D des entreprises ont brutalement augmenté en 2008. Ceci permet de maintenir un coût attractif, dans la compétition mondiale, pour le chercheur en France. (voir http://science-innovation-developpement.com/le-cir-pese-positivement-sur-le-cout-moyen-dun-chercheur-en-entreprise-en-france/ )

1601 Eval graph aides

Heureusement, un tableau présent dans le rapport permet, non seulement de classifier les dispositifs en fonction de leurs objectifs, mais aussi de comprendre les acronymes.

1601 Eval tableau par objectifs

On peut regretter que ce tableau mélange des « torchons et des serviettes », en l’occurrence des « programmes » (ASTRID, RAPID ou PPA), des filières (Véhicules du futur …  pourquoi pas le navire du futur ?), des structures (CTI), des concepts (défis sociétaux), des objets fiscaux ou budgétaires (FUI),… certains pouvant appartenir à plusieurs catégories. Un IRT est à la fois une structure physique et une ligne budgétaire dans le PIA, PIA qui n’apparaît pas en tant que tel dans ce tableau, mais dont certaines de ses composantes apparaissent (SATT, …).

Vient ensuite le soutien au développement des entreprises innovantes, qui avec 1,4 milliard représente près de 16,4 % des soutiens. Comme le premier objectif, il mobilise la même proportion du total des soutiens qu’en 2000, mais tant leur volume que la diversité des dispositifs ont beaucoup augmenté.

Les trois autres objectifs pris conjointement représentent 13,4 % du total des soutiens, mais mobilisent 32 dispositifs. Il y a donc coexistence d’un grand nombre de dispositifs de relativement petite taille.

Sixièmement, les régions se sont affirmées comme acteurs importants des politiques d’innovation. Le recensement des aides régionales effectué par la commission permet d’apprécier leur contribution aux finalités générales. Même si les soutiens qu’elles mobilisent sont limités à 5,4 % du total, ils représentent 15,2 % du soutien direct. L’Union européenne avec 4,5 % du total et 12,7 % des aides directes est un acteur de poids presque équivalent. Notons aussi que les régions (en tout cas les 13 régions « canal historique », soit les 22 anciennes régions métropolitaines ayant répondu) ajoutent 89 autres dispositifs, selon la comptabilité de ce rapport !

1601 Eval Tableau 2

1601 Eval Dispo régions

Le rapport présente aussi des comparaisons internationales et régionales.

En conclusion, il soulève trois interrogations de fond sur la politique d’innovation en France :

  • Les dispositifs sont de plus en plus souvent justifiés par l’insuffisance de l’investissement privé ou des mécanismes privés de financement. Il conviendra d’identifier les raisons principales de ces carences et d’examiner si elles ne peuvent pas être traitées directement à la source, plutôt que par une multiplication des mécanismes palliatifs.
  • Les soutiens à l’innovation technologique ont un poids prépondérant par rapport à l’innovation non technologique liée au design, à l’innovation commerciale, organisationnelle ou sociale. Si les externalités positives générées par l’innovation technologique sont bien documentées, les autres types d’innovation jouent un rôle moteur dans les nouveaux modèles d’affaires au cœur de la croissance des économies avancées.
  • La question de la ventilation entre dispositifs misant sur l’offre (logique de technology push) et dispositifs jouant sur la demande se pose également. Il faudra par exemple s’interroger sur ce que pourrait apporter un plus grand recours aux marchés publics innovants.

Est ainsi posée la question de l’équilibre entre « technology push » et « market pull », entre la nouveauté (réduite à la technologie) et la valeur (réduite aux marchés publics).

http://www.strategie.gouv.fr/publications/quinze-ans-de-politiques-dinnovation-france

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Une pensée sur “Evaluation du soutien à l’innovation : pour un GPS des aides publiques

  1. L’idée du GPS est aussi présente dans un rapport intitulé Reforms in the French Industrial Ecosystem, que Suzanne Berger, professeure au MIT, et Jacques Aschenbroich, directeur général de Valeo, doivent remettre au gouvernement dans les prochains jours. Ils y recommandent la mise en place d’un GPS pour guider les industriels vers les laboratoires.

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